5+2 광역경제권의 논거 다시보기
5+2 광역경제권은 이명박 정부 지역발전정책의 뼈대이다. 일부 국책사업들에 대해서는 논란이 있지만 5+2 광역경제권 설정에 대해서는 논란이 거의 없다. 그 당위성에 대한 국민적 공감대가 잘 형성되어 있다는 의미이다. 광역경제권 설정의 가장 큰 목적은 이를 통해 지역산업의 글로벌 경쟁력을 강화하자는 데 있다. 시·도 단위의 분절적 정책으로는 지역의 특성과 잠재력을 충분히 이끌어 내기가 어렵기 때문이다. 문제는 이러한 당위성과 목적을 실제로 어떻게 구현하는가 하는 것이다.
기업이나 산업 발전에는 사람, 토지, 기술, 조직이 필요하다. 이러한 요소들을 잘 엮는 것이 기업경영이고 지역산업정책이다. 오래 전 슘페터는 혁신을 생산요소의 신결합이라고 명쾌하게 규정하였다. 인류 경제발전의 역사는 혁신의 역사이다. 지식기반경제 시대에는 특히 인재와 기술 등 혁신자원의 신결합이 산업발전의 요체이다. 발명과 혁신은 다르다. 혁신은 발명의 상품화이다. 생산요소들을 잘 팔리는 신상품으로 재결합하는 것이 혁신이다. 즉, 미래 수요에 대한 통찰이 제품개발과정에 융합되어야 한다. 미래 수요에 대한 통찰은 대중 소비문화의 트렌드에 대한 안목을 요구한다. 21세기 최고의 혁신가로 불리는 스티브 잡스는 이 점을 간파한 인물이라고 할 수 있다.
지역산업의 경쟁력 강화를 위해 5+2 광역경제권을 설정한 근본 논거는 동일 경제권에 속하는 시·도가 갖고 있는 생산 요소들과 혁신 자원들을 따로 따로 다룰 게 아니라 하나의 틀에 담음으로써 신결합의 경우의 수를 대폭 늘릴 수 있다는 것이다. A시가 3개, B도가 3개의 자원을 갖고 있다고 하자. 2개 자원을 결합한다고 치고 경우의 수를 따져보자. 따로 따로 다루면 3C2 +3C2=6개뿐이다. 함께 다루면 6C2=15개이다. 경우의 수가 2.5배가 된다.
그렇다면 전국을 5+2개로 왜 나누어야 하는가? 전국을 하나로 보면 경우의 수가 훨씬 많아지지 않는가? 경우의 수로만 보면 맞는 말이다. 그러나 현실적으로는 틀린 말이다. 웬만한 혁신자원은 광역경제권 내에 대부분 존재한다는 사실, 거리가 지나치게 멀면 거래비용의 증가와 혁신 주체 간 대면접촉의 어려움으로 신결합이 어려워진다는 사실 등 때문이다. 실증분석결과를 보면 혁신활동의 상호작용 반경은 80∼100㎞이다. 시·도와 전국의 중간 범역이다. 정책전달체계, 지리적 특성까지 고려할 때 현행 5+2 광역경제권이 혁신 활성화를 통한 지역산업발전의 적정한 공간 범주라는 결론에 이르게 된다. 기업에 대한 공공 서비스의 지원 측면에서도 광역경제권 차원의 접근이 필요하다. 동일 경제권 내 시·도마다 유사한 지원기관을 이것저것 세우는 것은 예산낭비이다. 지원기관의 서비스 공급 영역이 시 또는 도 내로 한정되면 그 기관의 일감과 업무성과가 그만큼 축소된다.
광역경제권 산업육성의 현재
정부의 광역경제권 산업육성 정책은 아직 초기단계이다. 광역경제권 차원에서 새로 도입된 프로그램은 2009년부터 실시하고 있는 지식경제부의 선도산업 육성사업(R&D, 비R&D)과 교육과학기술부의 광역경제권 인재양성사업, 2010년부터 실시하고 있는 지식경제부의 광역경제권 연계협력사업(R&D, 비R&D) 등이다.
선도산업 육성사업은 광역경제권 차원의 지역산업 경쟁력 강화를 위한 대표사업이라고 할 수 있다. R&D와 비R&D 사업을 합한 국비지원액은 2009년～2012년간 총 1조 167억 원이 예정되어 있고, 2010년까지 3,512억 원이 투입되었다. 이 사업은 광역경제권 선도산업 특화분야별 기술의 단기 상품화를 위한 기업 주도형 사업인데, 318개 과제 중 137개 과제에서 사업화를 통한 매출이 발생하였고, 4,024명의 고용창출이 이루어진 것으로 지식경제부는 파악하고 있다. 그러나 이 사업은 기존 시·도 전략산업 진흥사업과의 유사중복문제, 제품수명주기상 선도산업이 전략산업에 비해 초기단계에 있음에도 전자는 상품화에, 후자는 기반 구축에 초점을 맞추고 있어 제품수명주기에 적합한 정책수단의 조합이 이루어지지 않고 있는 점, R&D사업과 비R&D사업 간의 연계 미흡, 개별 기업의 기술 상품화에 대한 선별 지원에 따른 시장기능 침해 여지 등의 문제를 안고 있다. 또한 권역 내 시·도간 분절적 사업추진 사례가 많다. 그 결과 현재의 선도산업 육성사업은 산·학·연의 광역적 연계·협력을 통해 지역발전의 시너지효과를 높이고자 하는 광역발전전략의 기본 취지를 구현하기 어려운 실정이다.
매년 1,000억 원 내외의 국비가 투입되는 교육과학기술부의 광역경제권 선도산업 인재양성사업은 선도산업 육성을 위해 필요한 과제이고, 대학의 참여도나 참여 학생의 만족도는 상당히 높은 것으로 평가된다. 그러나 선도산업 특화분야별 미래 인적자원 수요의 적시 충족이라는 기본 취지를 살리는 데는 상당히 미흡하다. 선도산업과의 연관성이 낮은 다수 학과가 지원 대상에 포함되어 있고, 커리큘럼이나 프로그램 구성도 선도산업 부문 전문인력 양성보다는 학부생의 일반적 취업 지원용이 주류를 이루고 있다. 또한 선정된 대학 내 단독사업의 성격에 머물러 있어 광역경제권 전체의 관점에서 선도산업 관련 인재를 폭넓게 양성하지 못하고 있는 실정이다.
선도산업 육성사업이 갖고 있는 한계를 보완하고자 도입된 프로그램이 광역경제권 연계협력사업이다. 이 사업은 전액 국비를 투입하는 선도산업 육성사업과는 달리 해당 시·도의 지방비 대응투자를 의무화하고, 지원 분야나 주관기관도 보다 폭넓게 설정함으로써 공간적 연계협력의 여지를 확대한 점에서 긍정적인 평가를 할 만하다. 그러나 연계협력의 실제 형태는 공동 기술개발 및 기업지원 사업이 대부분이어서 기존 선도산업 및 전략산업 육성사업과의 차별화가 이루어지지 않는다는 문제점이 지적되고 있다. 또한 일정한 기준 없이 초광역 사업까지 허용하는 것은 실질적으로 전국을 하나의 계획 권역으로 취급하는 것으로, 지역정책의 정체성과 광역경제권 설정의 취지에 어긋난다는 지적도 제기되고 있다.
이명박 정부 지역정책의 근간은 5+2 광역경제권 차원의 시너지효과 극대화를 통한 지역발전 및 국가경쟁력 강화이다. 앞에서 살펴 본 지역산업 육성을 위한 5개 사업은 이러한 취지의 구현이라는 측면에서 중요한 의미를 공유하고 있다. 따라서 여러 가지 제약에도 불구하고 사업을 기획, 추진하고 있는 지경부와 교과부의 노력은 평가받아 마땅하다. 다만 이러한 사업들이 광역경제권 차원에서 유기적으로 통합 추진되지 못하고 있어 만족할 만한 성과 창출이 어렵지 않을까 우려된다.
광역경제권 관련 프로그램들은 우리나라 지역발전정책사상 현 정부에서 처음 시도하는 것이고 복수의 시·도 행정구역을 아우르는 것인 만큼 기획과 집행에 여러 가지 제약요인을 안고 있다.
NIMBY/PIMFY 현상과 지자체장 직선 시스템 속에서의 시·도 단위의 단기 과시적 성과주의를 일거에 불식하는 것은 불가능하다. 시·도간 연계협력 경험이 일천한 상황에서 단기간에 광역경제권 사업의 성과를 기대하기보다 중장기적 관점에서 정책과 프로그램을 꾸준히 보완, 개선해 나가는 것이 바람직하다. 일례로 광역경제권 연계협력사업을 광역경제권 사업이 아닌 초광역적 사업으로 전면 개편하자는 의견도 있으나, 이는 사실상 지역정책(regional policy)이 아닌 부문별 정책(sectoral policy)으로의 전환을 의미하는 것으로, 5+2 광역경제권 설정의 근본 취지에 어긋난다.
현재 지경부에서는 2012년부터 5년간을 계획기간으로 하는 신지역산업발전전략을 수립 중이다. 기본 구상을 보면 현 광역 선도산업과 시·도 전략산업을 통합하여 광역 선도전략산업(미래성장동력산업+주력산업)으로 개편하고, 기존 시·군·구 특화산업 중 고용창출 효과가 높은 일부 산업과 선도전략산업에 편입되지 않은 전략산업은 시·도 특화산업으로 지정하여 육성한다는 것이다. 아울러 광역위 사무국, 선도산업지원단, 테크노파크 등 지역산업 육성 기구들의 역할 및 기능 조정 등을 통해 거버넌스 시스템도 개편할 예정이다. 이러한 구상은 누차 지적되어 온 광역경제권-시·도-시·군·구 차원의 육성 대상 산업간 유사중복문제의 해결을 염두에 둔 것으로 해석된다. 육성 대상 산업의 재편 시 관련 기구들의 역할 및 기능도 당연히 조정되어야 한다.
선도전략산업 중 제품수명 주기상 초기단계에 있는 미래성장동력산업은 하드웨어를 포함한 기반 구축과 기초 및 응용기술 개발에 역점을 두어야 할 것이며, 주력산업은 네트워킹과 응용 및 상품화 기술개발에 역점을 두어야 할 것이다. 특화산업은 중소·중견기업에 대한 종합적 지원 시스템 구축에 초점을 두어야 한다.
향후 연계협력사업은 연계협력의 공간적 범위(시·도간, 광역경제권간)와 대상 업종 및 분야, 기술개발단계를 유기적으로 결합한 전체 사업 매트릭스를 구상하고, 각 사업이 그 매트릭스의 어느 위치에 속하는지를 포지셔닝 한 후 사업별 모델을 개선해나갈 필요가 있다. 이것은 클러스터 관점의 정책기획 및 사업추진이 필요하다는 말과 같다. OECD가 강조하고 있듯이 클러스터 정책은 산업, 과학기술, 공간이 유기적으로 결합된 정책으로, 지역산업 경쟁력 강화정책의 기본 틀로서 각국에서 보편화되어 가고 있으며 다양한 환경 변화에 맞추어 변화해가고 있다.
클러스터 정책의 기본은 지역에서의 지식의 스톡을 늘리고(지식의 창출 및 축적) 지식의 흐름(지식의 확산 및 활용)을 촉진하는 것이다.
클러스터 정책이 실효를 거두려면 산업과 과학기술을 특정 공간(예컨대 프랑스의 경쟁거점) 내에서 유기적으로 결합시켜 추진해야만 한다. 특히 우리나라와 같이 재원과 정책수단이 실질적으로 중앙에 집중되어 있는 경우 관련 중앙부처 간의 협력이 절대적으로 중요하다. 기획, 집행, 평가의 전체 정책 프로세스에 걸쳐 기획재정부, 지식경제부, 교육과학기술부, 국토해양부등 관련 부처 간의 긴밀한 협조가 요청된다. 이러한 부처 간 협력 및 조정은 지역발전위원회가 주관하는 것이 합리적이며, 그런 의미에서 국가균형발전특별법상 동 위원회의 지역발전관련 예산에 대한 사전 검토권 회복 등 기능 강화가 필요하다.
