I. 우리 국토의 현실 초과밀도상태의 수도권과 소외된 지방 우리 나라는 지난 40년간 투입위주의 성장전략, 대기업 중심의 선단형 경제구조, 중앙정부 주도로 경제발전을 추구하는 과정에서 국민 2명중 1명이 수도권에 사는 세계에서 유례를 찾아볼 수 없는 수도권 초집중 현상이 발생하였다. 이러한 집중 현상으로 인하여 수도권은 집적의 경제(Agglomeration Economies)를 크게 벗어나 막대한 사회적 비용이 발생하여 경쟁력이 저하되고 있는 반면, 지방은 자체 발전동력이 떨어지고 상대적 박탈감이 심화되는 등 국가전체의 경쟁력이 저하되고 있는 실정이다. 인구의 경우를 보면 전국 대부분의 지역에서 인구가 정체 또는 감소하고 있는데 반하여 수도권은 매 10년마다 약 440만 명씩 증가하여 2002년말 현재 국토면적의 11.8%에 불과한 수도권에 전국 인구의 47.2%가 집중되어 있는 상태이다. 또한 100대 기업 본사의 91%, 주요 대학의 64%, 제조업체의 57% 등 전체 국가 경제력의 56.2%가 수도권에 집중되어 있으며, 전국 403개 중앙행정기관과 공공기관 중 344개가 수도권에 소재하고 있어 수도권으로 인구 유입을 부추기고 있는 요인으로서 작용하고 있다. 수도권의 경쟁력 저하 및 생활환경 악화 서울ㆍ수도권의 주택보급율(2002년 기준)은 각각 82.4%, 91.6%로 전국 주택보급율인 100.6%를 크게 밑돌고 있다. 이를 해결하기 위해서는 매년 25만호～30만호의 주택과 분당 규모(약600만 평)의 택지가 필요하지만 현실적으로 계속적인 택지개발이 어려운 실정이며, 제한된 택지 공급은 수도권의 토지와 주택가격을 상승시키는 요인으로 작용하고 있다. 교통과 환경의 경우 수도권 과밀에 따른 문제점은 더욱 심각하다. 서울 도심의 1일 평균 교통속도는 1980년 1시간이면 가던 곳을 이제는 2시간이 걸리는 상황으로 악화 되었으며, 교통혼잡비용은 2003년 연간 12조원에 달하는 등 점점 증가하고 있는 추세이다. 또한, 미세먼지로 인한 사망자가 서울만 매년 9천 6백여명(스위스의 3배 수준)에 이르고, 오존주의보의 95% 이상이 수도권에서 발생하고 있는 실정이다.(환경개선비용 : 연간 4조원 이상) 이처럼 인구와 주요 기능의 과도한 수도권 집중으로 인해 수도권은 주택난, 교통난, 환경오염 등으로 생활환경이 점점 악화되고, 사회적 비용이 증가하여 일본 도쿄, 중국 상하이 등 인근 국가의 대도시권보다 국제 경쟁력에서 뒤쳐지고 있는 실정이며, 이는 글로벌 100대기업의 동아시아 지역본부가 홍콩은 22개, 싱가폴은 12개, 베이징은 5개인데 반하여 서울에는 1개만 있는 것에서 잘 나타난다. 지방의 소외 수도권은 과도한 집중으로 시달리고 있는 반면, 지방은 국토면적의 90%를 차지하면서도 지역총생산과 제조업 고용자는 전국의 절반수준에 불과한 실정이다. 특히, IMF위기 이후 많은 지방기업의 도산으로 지역중심지인 부산·대구 등 대도시와 제조업 기반이 상대적으로 양호한 영남권의 인구유출이 급증하는 등 지방의 자생적인 성장동력이 많이 상실된 상태이다. 또한 일자리가 줄면서 미래를 책임질 젊은층이 학교와 직장을 찾아 수도권으로 이동하면서 지방의 고령화를 더욱 부채질하고 있으며, 기술개발의 중심축이 되어야 할 지방대학의 미충원율이 30%(2003년 기준)에 달하는 등 심각한 사회문제를 야기하고 있다. 이에 따라 지방은 사회·경제적 박탈감이 심화되어 이를 방치할 경우에는 궁극적으로 국민적 통합의 약화와 국가 전체의 발전을 저해하게 될 것이다. 2. 공공기관 지방이전의 필요성 수도권 집중의 근원적 해소 대부분의 선진국이 혁신주도의 성장전략을 채택하고, 지역의 경쟁력이 국가전체의 경쟁력을 좌우하는 시대적 상황에서 지역경제의 육성은 선택의 문제가 아닌 생존의 문제라 할 수 있다. 그러나 우리나라처럼 수도권이 블랙홀(Blackhole)처럼 인구와 모든 기능을 흡수하고 지방이 소외되는 상황에서는 경쟁력있는 지역경제의 육성은 불가능한 실정이다. 지난 40년간 수도권 집중을 억제하기 위하여 정부가 부단히 노력하였음에도 불구하고 오히려 수도권 집중은 더욱 심화되었다. 이에 따라 종전과 같은 방식의 한계를 되풀이하지 않고 수도권 집중을 근원적으로 해소하기 위하여 인구유인효과가 큰 공공부문의 선도적 이전을 추진하는 것이며, 이전효과를 극대화하기 위하여 모든 중앙행정기관을 충청권으로 이전하는 신행정수도 건설과 연계하여 공공기관 지방이전을 추진하는 것 이다. `역동적 혁신`(Dynamic Innovation)을 통한 지방특성화 발전 지원 수도권 과밀에 따른 집적 불경제(Agglomeration Diseconomies)를 줄이는 것이 우리 경제의 새로운 도약을 위한 지방특성화 발전의 필요조건이라 할 때, 공공기관 지방 이전은 그 자체만으로도 産ㆍ學ㆍ硏ㆍ官의 네트워킹을 통한 지역혁신체계(Regional Innovation System) 구축에 중요한 요인이 될 수 있으며, 민간부문의 지방이전을 유도함으로써 지역발전을 촉진하는 촉매가 될 수 있다. 국토균형발전의 비전 실현 공공기관 지방이전은 수도권 집중을 근원적으로 해소하고 지역특성화 발전을 지원함으로써 "전국 어디서나 골고루 개성있게 잘사는 사회"라는 국토균형발전의 비전을 실현하기 위한 필수 정책이라 할 수 있다. 수도권은 신행정수도 건설과 공공기관 지방이전 등을 통하여 인구가 안정화될 뿐만 아니라 경제의 질적 혁신으로 동북아 경제 허브와 세계도시로 발전할 수 있으며, 지방은 스스로의 특성과 잠재역량을 최대한 발휘 하여 지역별 특성에 맞는 자립적 경제권으로 성장ㆍ발전할 수 있다. 공공기관 지방이전이 신행정수도와 함께 추진될 경우 2030년 전국인구 대비 수도권 인구비중은 2002년과 비슷한 47% 수준에서 안정화될 전망이며 정보통신기술의 발달, 경부ㆍ호남 고속철도 개통으로 인한 전국 반나절 생활권 시대 도래, 고속도로망 확충 등은 지방이전에 따른 부작용을 최소화하고 국토균형발전을 앞당길 것이다. 3. 공공기관 지방이전의 사례 해외사례 프랑스, 일본, 영국 등 우리와 국토여건이 비슷한 대부분의 선진국도 수도권 집중 완화와 지역간 균형발전을 목적으로 지방분산시책을 추진하여 왔다. 프랑스의 경우 1950년대부터 파리권의 집중 해소를 위해 공공기관 지방이전을 추진 하여 1990년까지 약 2만 5천명을 낙후지역에 분산·배치하였으며, 1990년대에 크레송(Cresson)정부가 공공기관 지방이전을 보다 강력히 추진하여 약270개 기관(3만 4천명)을 지방으로 분산·배치하였다. 일본의 경우도 동경권의 과밀해소를 위하여 1988년 1월 각료회의에서 공공기관 이전방침을 결정하고 「다극분산형국토형성촉진법」을 제정한 후, 2002년까지 40개 국가 기관, 19개 공공법인을 지방으로 이전하였고, 특히, 연구기관의 경우 쯔꾸바ㆍ간사이 연구단지에 집단 이전하였다. 국내사례 우리나라는 급속한 경제성장에 따른 수도권 집중문제를 해결하기 위해 1973년, 1980년, 1990년 3차에 걸쳐 60개 기관을 이전하였으며, 이와는 별도로 대덕연구단지를 조성(1973～1992)하여 현재 15개 출연연구기관, 7개 정부기관 등 58개 기관(1만 7천여 명)이 입주하고 있는 상태이다. 구 분 목 적 이전계획 이전실적 선정기준 대상기관 이전지역 1차 계획 (`73년) 수도권 인구분산 이전 용이한 기관 46개 (23개 정부기관, 23개 국영기업) 수도권, 울산 등 40개 2차 계획 (`80년) 수도권 인구분산 이전 용이ㆍ 인구흡인 효과 14개 (13개 정부기관, 토지개발공사) 과천, 천안, 대전 등 10개 3차 계획 (`90년) 지역균형발전 청단위 기관 10개 대전 10개 4. 지방이전 추진방안 지방이전의 근거 및 추진원칙 과거에는 공공기관 지방이전을 법적·제도적 근거없이 수도권 집중완화라는 소극적인 목적을 위하여 간헐적으로 추진하였으나, 참여정부에서 추진하고 있는 공공기관 지방이전은 `국가균형발전특별법`이라는 법적 근거를 바탕으로 추진되는 지속적인 정책인 점에서 과거의 이전시책과는 근본적으로 다르다고 할 수 있다. 즉, 국가균형발전특별법 제18조에 ‘정부는 공공기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성있는 발전을 위하여, 수도권에 소재하고 있는 공공기관을 단계적으로 지방이전하기 위한 공공기관 지방이전시책을 추진하여야 한다’라고 규정하고, 이러한 법적 근거를 바탕으로 다음과 같은 3대 원칙아래 정책을 추진하고 있다. 첫째, 공공기관 지방이전 효과 극대화 및 기관간 형평성을 유지하기 위하여 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 원칙적으로 수도권에 소재한 모든 공공기관을 비수도권으로 이전할 방침이다. 둘째, 신행정수도 건설과 연계하여 부처책임하에 공공기관 이전을 가능한 조기에 완료할 방침이다. 셋째, 이전기관과 직원 스스로가 이전이 바람직하다는 판단을 할 수 있도록 다양하고 종합적인 지원대책을 마련할 방침이다. 지방이전대상기관 지방이전 대상기관은 국가균형발전특별법 제2조 규정에 의한 '중앙행정기관, 정부 투자기관, 중앙행정기관의 소속기관, 정부투자기관이 자본금 50%이상을 출자한 법인, 정부출연법인, 주무장관의 인ㆍ허가를 요하지 않고 개별법률에 의해 직접 설립된 법인'이며, 대상기관의 전체 숫자는 모두 268개이다. 그러나 이중 중앙행정기관은 신행정수도로 입주할 계획이며, 나머지 공공기관중에서도 수도권에 잔류할 필요성이 있는 기관이 있기 때문에 다음과 같은 기준에 해당하는 기관은 지방으로 이전시키지 않고 수도권에 잔류시킬 계획이다. ① 중앙행정기관(신행정수도로 이전) ② 수도권을 관할구역으로 하는 기관 ③ 국가균형발전특별법 제2조 제5호의 규정에 의한 낙후지역(접경지역 등)과 수도권 안의 폐기물매립지(김포매립지 등)에 소재한 기관 ④ 수도권 안에 소재하거나 설치된 공연시설, 전시시설, 도서시설, 지역문화복지시설, 의료시설 등으로서 수도권 주민의 문화생활과 복리증진에 기여하는 시설을 직접 관리하는 기관 ⑤ 수도권 안에 소재하거나 설치된 문화유적지, 묘지, 매립지, 남북출입장소, 철도역, 공항과 관련 시설 등을 관리하는 기관 ⑥ 구성원 상호간의 상호부조, 복리증진, 권익향상 또는 업무질서 유지를 목적으로 설립된 기관 또는 단체(각종 공제회, 협회 등) ⑦ 그 밖에 기관의 성격 및 업무 등을 감안하여 수도권 안에 소재하는 것이 불가피하다고 인정되는 기관으로서 건설교통부장관이 위원회 심의를 거쳐 정하는 기관(입지고착성, 이전비용 과다, 민간성격 기관 등) 현재 전체 268개를 대상으로 수도권 잔류 및 지방이전 여부를 심사하고 있으며, 이중 약 180개～200개 기관이 지방이전기관으로 선정될 것으로 예상된다. 이전방식 및 이전지역의 선정 이전기관은 신행정수도 연계여부와 기관의 성격에 따라 다음 3가지 방식으로 이전을 추진할 방침이다. 첫째, 중앙행정기능과 밀접한 연관이 있는 기관은 신행정수도에 입주하거나 인근지역으로 개별 이전하고, 둘째, 시너지(Synergy)효과가 기대되는 기관은 지역특성화발전 전략과 연계하여 유사기능(Cluster)별로 집단이전하며, 셋째, 나머지 기관은 지역간 균형을 고려하여 개별적으로 이전할 계획이다. 이전지역은 수도권은 제외한 13개 광역시·도이며. 구체적인 이전지역은 지역별 특성화발전전략, 대상기관의 선호, 지자체의 유치계획 등을 종합적으로 고려하여 국가균형발전위원회 심의 및 국무회의 등을 거쳐 결정할 계획이며. 이 과정에서 기관의 업무효율성과 직원들의 조기 정착 가능성 등을 충분히 고려할 것이다. 이전시기 및 비용 조달 이전대상기관은 신행정수도에 입주하는 기관을 제외하고는 2004년 하반기부터 부지 매입, 설계착수 등 이전준비작업에 착수할 계획이다. 이전완료시기는 임차, 청사 신축 등 이전형태에 따라 달라지겠지만 신행정수도 입주가 시작되는 2012년 이전까지는 모든 기관이 이전을 완료할 계획이다. 이 과정에서 이전 기관이나 직원 등의 애로사항 및 이전추진 상황을 지속적으로 점검할 계획이다. 이전비용은 공공기관의 기존 청사 또는 부지 매각대금으로 충당하는 것이 원칙이나 부족액이 있거나 자금흐름의 불일치에 따른 자금 애로를 해소하기 위하여 금융ㆍ재정 지원을 할 계획이다. 아울러 이전비용 조달을 용이하게 할 수 있도록 기본재산 매각에 대한 자율성 보장 및 이전예산 적기 반영을 추진하고, 필요할 경우 공공부문에서 종전 부지를 일괄 매입하는 방안도 고려 중이다. 이전기관 및 직원에 대한 지원 공공기관 지방이전에 있어서 정부의 지원 원칙은 “현재 상태보다 좋은 근무여건을 마련하고, 지방에서 생활하는데 불편이 없도록 하는 것”으로서, 국가균형발전특별법에 “정부는 공공기관 및 종사자에 대하여 재정적ㆍ행정적 지원 및 생활환경 개선에 관한 지원”을 하도록 명시하고 있다. 이에 따라 이전기관에 대하여는 사무실 면적 확대, 첨단정보시설 등 근무환경 개선을 위한 지원과 경영자율성 확대, 집단단지 조성시 도로 등 기반시설에 대한 국고지원, 수도권 소재기업의 지방이전에 준하는 조세 감면 등의 지원을 할 계획이다. 직원에 대하여는 이전에 따른 경제적 손실보전을 위한 이주비 지급, 사택 및 기숙사 제공 및 주택 우선분양권 부여, 자녀교육을 위한 우수 교육시설 신설 및 전입학 특례 부여, 배우자 취업 알선 지원 등의 다각적 지원을 할 계획이다. 향후일정 관계기관의 의견수렴, 공청회, 국가균형발전위원회와 국무회의 심의 등을 거쳐 8월중에 공공기관 이전계획을 확정할 예정이며, 구체적인 이전 지역은 이전기관이 역할을 충분히 수행할 수 있는 지역 중 이전기관과 지자체간 협상을 통해 결정토록 할 계획이다. 5. 결어 공공기관 지방이전과 관련하여 많은 관심과 함께 일부에서 우려가 있는 것이 사실이다. 그러나 공공기관 지방이전과 관련된 국토연구원의 연구결과에 따르면, 수도권 소재 공공기관(약 6만 2천명)중 60%가 이전할 경우 지방의 고용증가 15만 3천명, 연간 생산유발액 11조원, 연간 부가가치 유발액 4.6조원으로 예상되며, 부수적 으로 지방대 졸업자의 취업기회 증가 및 지방대학 활성화 등을 통한 지역혁신체계 구축 등 지역발전에 매우 큰 효과가 있을 것으로 나타났다. 또한 공공기관은 상대적으로 고용규모가 크기 때문에 그자체만으로 인구분산효과가 있으며, 유관 민간기업의 이전을 유도하는 효과가 있기 때문에 수도권 인구 안정화 측면에서도 공공기관 지방이전은 효과가 있는 것으로 나타났다. 특히 공공기관 지방 이전이 신행정수도와 함께 추진될 경우 약 170만명의 인구증가 억제효과를 나타내어 2030년 전국인구 대비 수도권 인구비중이 2002년과 비슷한 47% 수준에서 안정화될 수 있을 것으로 나타났다. 이에 따라 일부에서 우려하는 수도권 공동화 현상은 발생 하지 않을 것이며, 오히려 신행정수도 건설 및 공공기관 지방이전과 연계하여 시차별 연동화 전략에 따라 수도권 지역은 동북아경제 중심지로 도약할 수 있는 전기가 마련될 것이다. 마지막으로 급속한 정보통신기술의 발달과 통신망의 구축은 미래의 근무환경을 획기적으로 변화시킬 것이며, 공공기관 이전이 완료되는 2012년경에는 전국 대부분의 지역에서 신행정수도와 수도권으로 1시간 이내의 접근이 가능하게 되고, 최근 대전으로 이전한 10개 정부기관 직원 480명과 대덕연구단지에 들어선 3개 정부출연연구기관 직원 230명 등 총 710명을 대상으로 설문 조사한 결과에 의하면 84.9%가 수도권과 비교시 삶의 질이 나아지거나 비슷하다고 응답한 점 등을 감안할 때 지방으로 이전하여도 70～80년대와는 달리 공간적ㆍ거리적 이유로 인한 업무수행의 효율성 저하, 생활환경 악화라는 문제는 크지 않을 것으로 판단된다. 이처럼 공공기관 지방이전은 수도권과 지방 모두에게 이익이 되는 Win-Win정책으로서, 국가 경쟁력 강화뿐만 아니라 지역균형발전차원에서 한시라도 빨리 추진되어야 할 것이다.