광역경제권 거버넌스의 의의

이명박 정부는 출범 직후 ‘일자리와 삶의 질이 보장되는 경쟁력 있는 지역창조’라는 지역발전 비전을 구현하기 위하여 광역경제권발전위원회(이하 ‘광역위원회’라 함)를 구성하고 광역경제권 구축을 핵심으로 하는 신지역발전정책을 추진해 왔다.

신지역발전정책은 참여정부의 주요정책과 마찬가지로 1990년대 이후 세계적으로 풍미하는 신지역주의(new regionalism)에 이론적 토대를 두고 있다. 경제사회문제에 대응하기 위한 지역적 선도(initiative)와 역할을 강조하는 신지역주의의 핵심 개념은 지역이 경제 및 사회생활의 기본 단위로서 지역개발은 물론 국가발전의 원동력이라는 점이다. ‘지역발전이 곧 국가발전’이란 정부의 구호도 바로 신지역주의에 근거하고 있다. 최근에는 광역 단위의 서비스 공급 및 환경관리, 경제발전을 위한 지역선도와 관리기능을 의미하는 거버넌스와 동일한 개념으로 사용되고 있다. 신지역주의는 일반적으로 영역적 문제에 대하여 새로운 광역정부 또는 기존 지방정부간의 연대를 통한 접근 방식을 강조한다. 지역 간 경쟁이 심화되고 지역발전에서 지역의 선도적 기능과 역할이 부각되면서 지역 간 협력, 통합, 연대 등을 통한 광역화가 주된 관심사로 대두되고 있다. 이와 같은 새로운 사고에 근거하여 선진국들은 다양한 형태의 광역권을 모색하거나 추진하고 있다.

광역경제권정책은 오랫동안 고착화되어 있는 행정구역 중심의 지역발전정책을 지양하고 행정구역을 초월한 자치단체 간 협력을 바탕으로 경쟁의 단위를 광역화함으로써 지역의 글로벌 경쟁력을 높이고 동시에 지역 간 균형발전을 도모하겠다는 취지에서 출발하였다. 첫째로는 경쟁력의 단위가 국가에서 지역으로 이동하는 추세에 부응하여 광역화를 통한 지역의 경쟁력을 강화하겠다는 발상이다. 특히 대외적으로는 동북아 시장의 급속한 신장과 더불어 직접적 경쟁상대인 중국, 일본 등의 광역경제권과 경쟁하기 위해 광역화가 필요하다. 둘째로는 대내적으로 광역단위의 발전을 도모함으로써 세분화된 공간단위 사이에 나타나는 격차와 갈등을 해소하고 균형발전시책의 효율성 강화하려는 취지이다. 특히 수도권과 지방간의 일방적 대립구조를 해소하고 수도권에 버금갈 수 있는 지방의 광역경제권을 육성함으로써 건전한 지역 간 경쟁을 통한 상생적 국가발전을 도모하겠다는 의도이다. 셋째로는 지방의 자율, 분권 요구에 따라 지역성에 기반을 둔 내생적 특화발전을 도모하기 위해 지방의 자립역량을 강화하고 지방이 주체가 되는 ‘지역화된 전략(regionalized strategy)’을 추진할 필요가 있다. 마지막으로는 지역발전정책의 거버넌스 관리가 필요한데 종래의 중앙부처별 행정구역 단위의 분절적 사업추진 시스템에 의한 분산적, 나눠먹기식 정책추진으로 인한 투자의 비효율성을 개선하고 규모의 경제와 연결의 경제를 통한 시너지를 구현하려는 것이 목적이다.

광역경제권정책이 그간 지역발전정책의 불합리한 문제점을 개선하고 새로운 정책조류에 부응하기 위한 시도임에는 분명하지만 광역경제권이 성공하기 위해서는 가장 실천적 조건으로서 광역경제권의 거버넌스를 작동시키는 메커니즘이 확보되어야 한다. 지역의 생산환경을 구성하는 조건들의 네트워크와 제도 및 참여주체들 간의 거버넌스야말로 광역경제권이 작동되기 위한 필수요건이다. 광역경제권을 관리·통제하기 위하여 종래와 달리 법적으로 광역위원회를 설치·운영한 점은 진일보한 제도적 발전이다. 그러나 기구 설치 못지않게 더욱 중요한 점은 지방정부간 그리고 공공·민간 간 연계협력이며 이를 촉진하는 제도적 장치가 광역경제권 작동의 핵심 관건이다.

광역경제권 거버넌스의 실태와 한계

광역경제권 추진체계로서 균특법 제28조에 따라 광역경제권별로 광역위원회와 사무국이 설치·운영되고 있다. 광역위원회는 광역경제권을 작동시키는 거버넌스의 중심축으로서, 현 정부의 광역경제권정책이 이전의 광역권정책과 차별화되는 가장 큰 특징이다. 그러나 당초 취지에도 불구하고 광역위원회는 광역경제권발전을 주도하는 추진주체로서 법적 위상과 기능 등의 측면에서 본질적인 한계를 지니고 있으며, 광역위원회를 지원하는 사무국도 조직, 인력, 기능이 취약하여 적극적인 역할을 수행하기에는 미흡한 수준이다.

광역위원회의 불분명한 법적 성격은 광역경제권 추진체계가 안고 있는 대부분의 한계와 문제점의 원인으로 작용한다. 한마디로 광역위원회는 국가의 주도에 따라 자치단체간 협력체의 형식을 취사고 있는 의결기구의 성격을 띠고 있어 조직, 기능, 운영이 외국의 선진사례에서 찾기 어려운 독특한 형태를 채택하고 있다. 정당선거에 기초하는 지방정치 구도 하에서 광역위원회는 합의를 전제로 하는 시도지사 공동위원장체제로 되어 있어 사전합의가 이루어 지지 못한 안건은 상정조차 어려운 불안정성과 한계를 내포하고 있다. 무엇보다도 법적 추진기구인 광역위원회의 위상이 실제로는 집행기능이 결여된 위원회 조직의 의결기구 또는 협의기구의 성격이어서 독자적으로 광역경제권사업을 집행할 재정수단이 결여된 채, 계획수립, 연계협력사업의 발굴 및 재원분담, 사업의 관리․평가 등 외연적 관리업무만을 담당하는 형편이다. 의결기구이기 때문에 계획과 예산과의 연계성 부족, 중앙부처와의 업무연계 미약, 시·도간 합의·조정 제약, 유관기관과의 협력체계 미흡 등으로 광역위원회가 광역경제권발전의 추진주체로서의 주도적 역할을 수행하는데 제약이 있다. 계획은 광역위원회가 수립하지만 수립된 계획의 집행은 중앙정부가 지방의 산하기관이나 시도를 통하여 이루어지기 때문에 광역경제권 차원에서 이해가 서로 다른 기관들의 총체적인 거버넌스를 작동시키기 쉽지 않다.

이와 같은 광역위원회의 법적 위상과 기능의 한계는 실무조직인 사무국의 조직, 기능, 인력에도 영향을 미치고 있다. 법적으로 부여된 기능과 역할이 제한적이고 집행기능이 없기 때문에 획일적 하부조직과 소수의 인력으로 단순한 외연적 관리기능과 서무지원기능에 치중하고 있는 형편이며 광역경제권 사업의 총괄 기획·조정·모니터링·평가 등 본연의 기능을 체계적으로 수행하기 어려운 형편이다. 특히 사무국과 유관기관간의 거버넌스가 광역경제권 성공의 관건이지만 광역위원회의 애매모호한 법적 성격으로 인하여 서로 소속이 다른 지방의 유관기관들과의 연계·협력이 미흡하고 기능과 역할의 중복, 혼선이 초래되고 있다.

광역경제권 거버넌스 개편방향

광역거버넌스의 형태는 수행하는 기능의 수와 조직의 통합-분화 정도 등에 따라 가장 낮은 수준의 협의회 방식에서부터 가장 높은 수준의 초광역지방정부 방식 까지 다양한 대안이 가능하다. 따라서 우리의 지방자치 특성과 지역발전 여건을 고려하고 현 시점에서 광역경제권에 기대하는 목표를 감안하여 단계적으로 광역거버넌스의 개편을 모색하는 것이 바람직하다. 지방자치의 선진국에서도 광역행정체제 구축하기 위하여 지금까지 많은 제도를 시행하고 있거나 또는 시행을 고려하고 있지만 하나의 제도가 완벽하게 정착하기 까지는 상당한 시일이 소요되기 때문에 선진국의 오랜 경험과 시행착오를 토대로 한국적 현실에 맞는 미래방향을 설정하고 그에 맞는 광역거버넌스를 채택해야 한다.

먼저 단기적으로는 계획-집행 분리모형인 현행 광역위원회 중심의 법적 체제를 유지한 채, 광역위원회의 거버넌스 활성화에 초점을 두어 사무국의 기능강화와 운영개선을 모색할 필요가 있다. 조직 측면에서는 사무국 조직의 기본 틀을 연구개발 분야와 서무지원(행정·재정·총무 등) 분야로 구분하여 핵심기능인 연구기획기능의 전문화와 기능 강화를 도모하고 연구직의 활용도를 증진해야 한다. 아울러 권역별 기능적 특성을 고려하여 조직의 구성․운영에 융통성을 부여함으로써 광역경제권별 차별화된 정책수요에 부합하는 조직설계가 가능하도록 탄력적으로 운영해야 한다. 기능 측면에서는 관할 시군의 지역개발계정사업에 대한 광역위원회의 평가와 예산편성 및 배분과정 참여, 연계협력사업에 대한 예산의 포괄지원, 광역경제권 공통 연구과제의 공동 수행, 시도간 자체 추진 연계사업의 시행 등을 통해 기능의 확대를 도모해야 한다. 또한 광역위원회 중심의 거버넌스 활성화를 위해서 시·도 단위로 운영 중인 테크노파크(TP) 내에 기획·평가의 전문기관을 광역적으로 재편하여 광역위원회에 편입함으로써 사무국의 기획·모니터링·평가기능을 강화하고 유관기관협의회의 협조를 얻어 광역위원회 사무국 산하에 실무협의조정기구로서 유관기관이 참여하는 가칭 「광역연계협력센터」를 설치·운영하는 방안을 검토할 필요가 있다.

중장기적으로는 중앙-지방간 기능재편 및 지방분권 강화에 대한 여건이 성숙되고 한 차원 높은 광역경제권 거버넌스의 수요가 충족될 경우, 계획-집행 통합모형의 새로운 광역거버넌스 개편을 모색할 수 있다. 이는 현행 광역위원회의 법적 성격을 전환하는 방안으로서 국가와 지방간의 장기적인 관계설정을 고려하는 거버넌스 발전방안이지만 균특법 개정 및 관련 법 제정이 뒷받침되어야 한다. 새로운 광역기구는 중앙정부 소속의 국가기관 또는 시도간 자율협력에 의한 지방자치단체조합(지방자치법 개정 시 지방자치단체연합, 특별지방자치단체도 포함) 등이 가능하다. 다만 어떤 형태의 광역기구라도 자치단체의 이해와 협조가 필수적 전제조건이기 때문에 이를 이끌어내기 위하여 산업클러스터 육성, 광역인프라 설치, 연계협력사업 등에 국한하여 기능의 최소화가 바람직하다. 또한 집행기능을 담당하는 광역기구에 상응하여 광역의회 또는 조합회의 등 시도의 의견을 대변하는 의결기구를 병행 운영할 필요가 있으며, 예산 운영의 자율성 확보를 위해 부처별 보조금과 지자체 재원을 통합하여 단일예산(single budget)으로 편성, 집행하는 것이 바람직하다. 그리고 계획-집행 통합 모형을 채택할 경우 난립되어 있는 유관기관들을 광역 단위로 통합·재편함으로써 광역위원회와 유관기관과의 거버넌스 문제도 해결할 수 있을 것이다.